Освітня реформа: Результати та перспективи. 01. Фінансування освіти в Україні

Фінансування освіти в Україні

Відповідно до статті 78 Закону України «Про освіту» держава забезпечує асигнування на освіту в розмірі не менше ніж 7 відсотків валового внутрішнього продукту за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством. Фінансове забезпечення є одним із головних факторів, що зумовлюють успішність реформування.
На рис. 1 представлено видатки зведеного бюджету України на освіту як відсоток від ВВП та від загального обсягу видатків зведеного бюджету України.

Видатки ЗБУ на освіту

З рисунку 1.1 видно, що упродовж 2014–2016 рр. спостерігалася тенденція до скорочення частки видатків зведеного бюджету України на освіту як відносно обсягу ВВП (з 6,3 % у 2014 р. до 5,4 % у 2016 р.), так і обсягу видатків зведеного бюджету України (з 19,1 % у 2010 р. до 15,5 % у 2016 р.). Таке падіння зумовлене військовою агресією Росії, протистояння якій вимагало додаткових ресурсів, у тому числі фінансових.
Починаючи з 2017 року, відбулась суттєва зміна цієї тенденції: видатки на освіту у відносному і номінальному вимірах 2017–2019 рр. порівняно з 2016 роком значно збільшилися. Уряд навіть в умовах зростання військових потреб знайшов можливості підтримати освітню галузь. Зокрема, у 2017 році номінальні видатки зросли на 37,3 % порівняно з попереднім роком, у 2018 році вони зросли на 18,1 % порівняно з 2017 роком. На 2019 р. заплановано видатки в обсязі 245 622,2 млн грн (6,1 % ВВП, або 17,1 % загального обсягу видатків зведеного бюджету України). У 2018 році ця сума складала 210 029 млн грн (5,9 % ВВП, або 16,8 % загального обсягу видатків зведеного бюджету України). Таким чином, обсяг фінансування освіти в Україні продовжує зростати.
Касові освітні видатки здійснювались за рахунок державного та місцевих бюджетів, у 2018 році з рахунків державного бюджету було здійснено видатків на 44323 млн грн (тобто 21,1 %), а з рахунків місцевих бюджетів – 165 706 млн грн (78,9 %). У 2019 році планується фінансування з державного бюджету в обсязі 53 927 млн грн (тобто 23,1 %), а з місцевих бюджетів – 179 593 млн грн (76,9 %). Порівняно з 2018 роком касові видатки на освіту з державного бюджету зросли на 9 604 млн грн, або на 21,6 %, а з місцевих бюджетів зросли на 13 887 млн грн, або на 8,4 %.
Фінансування освіти в Україні відбувається за такими складниками системи освіти як дошкільна, повна загальна середня, професійна (професійно-технічна), вища, післядипломна, позашкільна. Найбільша частка видатків зведеного бюджету на освіту у 2014–2018 рр. припадала на повну загальну середню освіту (42,4–48,4 %). Суттєві частки займали видатки на вищу (21,1–28,3 %) та дошкільну освіту (15,1–15,9 %).
Фінансування загальної середньої освіти відбувається на засадах співфінансування. У поточному році з державного бюджету до місцевих бюджетів були здійснені трансферти у вигляді субвенцій:
- на зарплату педагогічному персоналу (освітня субвенція);
- на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної освіти «Нова Українська школа»;
- на створення і ремонт існуючих спортивних комплексів при закладах загальної середньої освіти;
- на реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти (оснащення комп’ютерним обладнанням та забезпечення доступу до Інтернету, придбання шкільних автобусів тощо).
Із місцевих бюджетів виділяють кошти на утримання закладів освіти (комунальні платежі) та капітальні витрати, а також можуть здійснюватися інші необхідні видатки.
Рисунок 2 демонструє тенденцію значного збільшення частки видатків зведеного бюджету України на загальну середню освіту (з 42,4 % у 2014 р. до 48,4 % у 2018 р.). Це відбувалося на тлі певного зниження частки видатків на вищу освіту (з 28,3 % у 2014 р. до 21,1 % у 2018 р.). Частки видатків для інших рівнів освіти змінилися несуттєво.

Видатки ЗБУ на ЗСО

Збільшення частки видатків зведеного бюджету України на загальну середню освіту зумовлене, в першу чергу, необхідністю стимулювання залучення педагогічних кадрів шляхом збільшення заробітної плати вчителів. Це реалізувалося шляхом використання такого бюджетного інструменту, як освітня субвенція, яка була започаткована з 2015 року для впровадження одного з важливих принципів функціонування бюджетної системи України – принципу субсидіарності. Цей принцип наголошує на необхідності максимально можливого наближення надання публічних послуг до їх безпосереднього споживача. Тому з державного бюджету здійснюється міжбюджетний трансферт місцевим бюджетам у вигляді освітньої субвенції.
Починаючи з 2017 року, освітня субвенція спрямовується винятково на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам. Вона розподіляється між місцевими бюджетами на основі формули, що розроблена МОН та затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 № 1088. В основу формули закладено дані про кількість здобувачів освіти на певній території та розрахункова наповнюваність класів, що визначається нормативно. Формульний підхід стимулює органи місцевого самоврядування до оптимізації мережі малокомплектних шкіл, оскільки за фактичної наповнюваності класів, що є меншою за розрахункову, місцева влада має додавати кошти на видатки з оплати праці із місцевого бюджету.
Питому вагу коштів державного і місцевих бюджетів, а також освітньої субвенції у фінансуванні освіти показано на рис. 3.

Субвенція_Бюджети

Як видно, у 2015–2016 рр. частка видатків державного бюджету на фінансування освіти залишалася приблизно на одному рівні: у 2015 році вона склала 26 %, у 2016 році – 27 %. У 2017–2018 рр. ця частка дещо знизилася – до 23 % у 2017 р. і до 21 % – у 2018 р. Питома вага коштів освітньої субвенції, яка спрямовувалася на забезпечення заробітної плати педагогічних працівників, коливалася в межах 29–43 % освітніх видатків. Частка власних видатків місцевих бюджетів упродовж 2015–2018 рр. невпинно зростала від 31 до 50 % загального обсягу видатків разом із переходом до місцевої влади додаткових повноважень в рамках процесу децентралізації.
Рисунок 4 ілюструє, що за рахунок власних коштів місцевих бюджетів фінансуються переважно дошкільна та загальна середня освіта, причому з 2017 р. дошкільна освіта фінансується виключно з місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети

Витрати на загальну середню освіту з місцевих бюджетів у 2015 році склали лише 4,7 %. У 2016–2018 рр. у рамках процесу децентралізації і збільшення повноважень місцевої влади, а також значного зростання дохідної частини місцевих бюджетів, спостерігалося поступове зростання власних витрат місцевих бюджетів на загальну середню освіту: у 2018 році їх питома вага становила вже майже 19 %. Також помітна частка власних коштів місцевих бюджетів виділялася на дошкільну (15,1 % у 2018 році), професійну (професійно-технічну) (4,2 % у 2018 році) та позашкільну освіту (4,2 % у 2018 році).
На рис. 5 показано співвідношення коштів освітньої субвенції, яка спрямовується на заробітну плату педагогічних працівників, та коштів усіх інших субвенцій на реформування шкільної освіти.

Освітня субвенція

Обсяг коштів освітньої субвенції зростав з часу її запровадження з 44,8 млрд грн у 2016 році до 69,6 млрд грн у 2019 році. Загальний обсяг коштів інших субвенцій зріс з 0,2 млрд грн у 2017 році до 3,4 млрд грн у 2019 році.
Щодо інших видів субвенцій, то надавались такі субвенції:
1) субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази закладів професійної (професійнотехнічної) освіти (2017 рік);
2) субвенція на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами (з 2017 рік);
3) субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» (2018 рік);
4) субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти (2019 рік);
5) субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на створення та ремонт існуючих спортивних комплексів при загальноосвітніх навчальних закладах усіх ступенів (2019 рік).
Розглянемо детальніше особливості субвенціального фінансування освіти.
З 2017 року запроваджено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази закладів професійної (професійно-технічної) освіти. Обсяг коштів у рамках цієї субвенції був наступний: у 2017 р. – 50 млн грн, у 2018 р. – 98,6 млн грн, у 2019 р. – 50 млн грн.
Із 2017 року спрямовується субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами (ООП) в обсязі 209,5 млн грн у 2017 році та по 504,4 млн грн у 2018 і 2019 роках.
Алгоритм розподілу коштів наступний: кошти розподіляються пропорційно до кількості дітей з ООП.
Бюджетні кошти спрямовуються на:
• проведення психолого-педагогічних і корекційно-розвиткових занять;
• придбання спеціальних засобів корекції психофізичного розвитку;
• оснащення кабінетів інклюзивно-ресурсних центрів.
У 2017 і 2018 роках субвенція надавалася особам з ООП, які здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, у 2019 році – у закладах дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) освіти.
Розподіл коштів субвенції у 2018–2019 рр. здійснено таким чином (рис. 6):

Освітня субвенція - розподіл

Із 2018 року Урядом запроваджено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа», яка включає видатки споживання (підвищення кваліфікації вчителів) та видатки розвитку (закупівлю дидактичних матеріалів, музичних інструментів, сучасних меблів, комп’ютерного обладнання, відповідного мультимедійного контенту для початкових класів). Загальний обсяг субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» у 2018 році склав 1 083 млн грн, у 2019 році плановий обсяг субвенції становить 1 215 млн грн. Використання коштів на потреби НУШ детальніше аналізується нижче.
У 2019 році започатковано нову субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти – 1,5 млрд грн.
Алгоритм розподілу коштів має такий вигляд:
• на придбання шкільних автобусів, зокрема обладнаних місцями для дітей з ООП – пропорційно кількості учнів, які потребують підвезення;
• на придбання автомобільних транспортних засобів, у тому числі для обслуговування інклюзивно-ресурсних центрів (ІРЦ) – пропорційно до їх кількості;
• на придбання персональних комп’ютерів – пропорційно до:
частки учнів у ЗЗСО, які не мають таких комп’ютерів;
частки учнів у ЗЗСО, в яких співвідношення кількості учнів на 1 персональний комп’ютер перевищує 10:1;
• на придбання послуг з доступу до Інтернету ЗЗСО – пропорційно до:
кількості закладів, які не мають доступу до Інтернету;
кількості закладів, швидкість доступу до Інтернету в яких менше 30 Мбіт/с.
Видатки на придбання послуг з доступу до Інтернету обов’язково розподіляються між місцевими бюджетами усіх рівнів.
Субвенція надається на умовах співфінансування, окрім видатків на придбання послуг з доступу до Інтернету.
Розподіл коштів у 2019 році здійснено наступним чином (рис. 7):

Розподіл 2019

У 2019 році надано субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на створення та ремонт існуючих спортивних комплексів при загальноосвітніх навчальних закладах усіх ступенів обсягом 150 млн грн.
Алгоритм розподілу коштів є таким: субвенція спрямовується на будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих спортивних комплексів (спортивних залів, плавальних басейнів, стадіонів, стрілецьких тирів, стрільбищ, спортивних полів, ядер, майданчиків, інших споруд) закладів загальної середньої освіти (у сільській місцевості з контингентом не менше 100 учнів, у міській місцевості – не менше 300 учнів).
Серед обов’язкових умов надання субвенції – співфінансування з місцевих бюджетів, облаштування спортивним інвентарем і обладнанням та утримання за рахунок місцевих бюджетів.
Конкретний перелік спортивних комплексів, на які спрямовується субвенція, визначає комісія, створена при МОН. До складу комісії увійшли представники МОН, Мінмолодьспорту, Мінрегіону, члени комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Обрані комісією проекти погоджено КМУ (розпорядження КМУ від 05.07.19 № 493-р).
Умови співфінансування:
• для закладів, розташованих в містах обласного значення, не більше 70 % – за рахунок субвенції та не менше 30 % – за рахунок коштів місцевих бюджетів;
• для закладів, розташованих в районах та в ОТГ, не більше 90 % – за рахунок субвенції та не менше 10 % – за рахунок коштів місцевих бюджетів;
• для закладів, розташованих в селах (селищах), що мають статус гірських населених пунктів, та в населених пунктах, розташованих на лінії зіткнення, не більше 95 % – за рахунок субвенції та не менше 5 % – за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Отже, Уряд здійснював суттєву підтримку реформаторських дій Міністерства освіти і науки України попри значні воєнні видатки. Загальний обсяг субвенцій на ці цілі у 2016–2019 рр. склав 232,9 млрд грн. Уперше за роки незалежності з’явились видатки на капітальні потреби освіти. Загалом упродовж 2016–2019 рр. вони становили понад 3 млрд грн.
Як показує практика, механізм субвенціального фінансування потребує подальшого вдосконалення. Це стосується, зокрема, питання використання залишків коштів за освітньою субвенцією, вдосконалення формули розподілу такої субвенції тощо.
Залишки коштів за освітньою субвенцією, що сформувалися на кінець року, можуть використовуватись у наступному році з урахуванням цільових призначень, а також можуть використовуватися на оновлення матеріальнотехнічної бази закладів освіти.
Відповідно до нормативно-правової бази, невикористаний резерв освітньої субвенції наприкінці кожного року був розподілений на такі капітальні видатки:
- невикористаний резерв 2015 року був розподілений та використовувався у 2016 році: 200 млн грн на оснащення опорних закладів сучасною матеріальнотехнічною базою; 600 млн грн на придбання шкільних автобусів для дітей у сільській місцевості;
- невикористаний резерв 2016 року був розподілений та використовувався у 2017 році: 300 млн грн на оснащення закладів освіти в об’єднаних територіальних громадах; 300 млн грн на оснащення закладів загальної середньої освіти з поглибленим вивченням окремих предметів та курсів; 200 млн грн на придбання шкільних автобусів;
- невикористаний резерв 2017 року був розподілений та використовувався у 2018 році: 46,8 млн грн на придбання обладнання для кабінетів української мови в ЗЗСО з навчанням мовами національних меншин; 441,1 млн грн на оснащення ЗЗСО з поглибленим вивченням природничих та математичних предметів засобами навчання; 163,8 млн грн на придбання комп’ютерів і техніки для друкування, копіювання, сканування та ламінування для початкової школи; 30,8 млн грн на придбання обладнання для інноваційного навчальнотренінгового класу; 17,5 млн грн на придбання пристроїв для програвання компакт-дисків із звуковим записом; 200 млн грн на придбання шкільних автобусів;
- невикористаний резерв 2018 року був розподілений та використовується у 2019 році: 50 млн грн на закупівлю україномовних дидактичних матеріалів для ЗЗСО з навчанням мовами національних меншин; 200 млн грн на оснащення ЗЗСО засобами навчання та обладнанням для кабінетів природничоматематичних предметів; 267 млн грн на забезпечення належних санітарногігієнічних умов у приміщеннях ЗЗСО.
Актуальними питаннями удосконалення формули розподілу обсягу освітньої субвенції є:
• урахування реального контингенту учнів станом на 1 вересня року, що передує плановому бюджетному періоду (замість року, що передує поточному бюджетному періоду);
• урахування годин індивідуального навчання;
• передбачення видатків на заміну тимчасово відсутніх працівників;
• урахування реальної потреби на оплату праці вихователів груп подовженого дня та фахівців дистанційної освіти.
Нині триває робота з удосконалення зазначеної формули, а саме: вирішується питання додаткового фінансування у Державному бюджеті України на 2020 рік, а також досліджується можливість отримання і використання статистичних даних поточного року до формування бюджету наступного року, що дозволить здійснювати фінансові розрахунки більш точно та відповідно до фактичного стану в школах.